“打开黑箱：史上最严政府性债务审计背后”

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本报记者张东陈勇史尧彭友

北京、嘉兴、南京报道

中国正在进行近十年来最大规模的政府性债务审计。 今年10月初报告中央的这份中国各级政府性债务表，有望彻底打开中国政府性债务的“黑匣子”。

这次审计范围和力度是近十年来中国财政审计中最大的。 从对象来看，此次审计范围不仅包括中央到地方乡镇的所有五级政府债务，从包括各级行政事业单位债务在内的时间跨度来看，年末到年上半年的所有政府性债务，乡镇一级政府性债务以2005年12月31日为界，年1月1日以后仍有余额债务， 从历史债务和新发生乡镇债务的首要副本来看，重点有政府直接举债、政府保证举债的政府承担债务义务、新的举债主体和举债方法形成的地方政府性债务4种。

各地方政府分别于7月31日和8月1日两天密集召开了开展此次债务审计工作的可视电话会议，审计拉开帷幕。

8月1日，国家发改委有关负责人根据经济预警报告，本次审计时间上与年初审计对接，范围上向乡镇各延长一级，结果是对我国各级政府债务和行政事业单位债务规模的全口径统计，基本上可以彻底掌握全国所有政府相关债务规模。

与国家审计署亲近的有关人士对经济注意报()说:“刺探家底是目前最重要的事件。” 该人士表示，中央对当前地方债务状况不是很清楚，特别是在市县一级，还需要更详细地了解。 一点地方近年来大规模建设，少一点虚假申报、漏报甚至误报，这些都需要清晰核实。

这次审计旨在彻底揭示中国各级政府债务的基础，但这次审计可能为未来一点点的政策推进做了准备。

根据经济提醒报综合相关部委和一点地方政府部门的消息，此次审计结果将准备中国财税体制改革的部分复印件。 这些复印件包括完整的财政转移支付、各级财政存量资金的充分利用、地方政府举债渠道的规范化等。 目前有迹象表明这些行业的相关事业已经开始推进。

开始审计

审计局附近人士经济注意报称，本轮全国政府性债务审计与去年一样是国务院委托的专项审计，不同于每年例行的例行审计。 本审计期为7月29日至9月30日。 但实际上，这些事业已经在一个半月前展开，各地的摸底表也早就分发了。

7月31日，黑龙江、河南、山西、陕西等省分别召开全省政府性债务审计工作可视电话配置会议。 黑龙江省在当天的引进会议上，这次审计以“查明底数、反映问题、查明风险、提出建议”为基本内容，关注政府性债务的规模、结构及变化情况、政府性债务风险的变化情况和政府性债务的借入、管理和资金的采用情况等。

黑龙江省在部署中还发现了政府性债务借贷、管理和采纳中存在的问题，提出了审计建议，目的是促进和完善政府性债务管理制度，建立规范的举债融资机制，维护财政和金融安全，促进经济持续健康快速发展

当天，河南省也召开了会议，推进了部署。 信阳市常务副市长冯鸣当天在河南省信阳分会场的会议上表示，此次审计的目的是明确全国政府性债务的规模、结构、增减变化和管理情况，明确存在的问题，促进加强政府性债务管理。

8月1日，辽宁、山西、湖北等地分别召开全省政府性债务审计可视电话配置会。 与河南的交叉审计不同，湖北采用的是上级审计部门审查下级政府性债务的方法。

7月27日至28日两天，国家审计局以可视电话会议的形式，对参加此次全国政府性债务的审计员进行了培训。 在此之前，国家审计署发布了《关于准备开展全国政府性债务审计的通知》，并部署到了地方。

根据经济提醒报的消息，这一轮大体上按照“参照者、参照帐、参照物、笔、项目划分”，审计范围为中央、省、市、县、乡政府截至年末和年6月底的政府性债务情况，从8月1日开始进行全部积分审计，8

8月1日，陕西省发改委一位官员在经济预警报告中表示:“此次审计中，触及的各级政府债务家底将最为准确。 因为根据审计要求和报告填写方法，地方政府几乎没有地方可以转移债务或掩盖债务。 上次，无论是抽签还是省、市、县三级审计，都丝毫不排除地方政府为了掩盖而将债务转移到上级或下级。 这次不能再转移债务了。 ”。

乡镇一级政府性债务除了必要的债务单位审计外，还包括农村垫税债务、农村义务教育债务、基层政权机构建设债务、农村公共服务体系制度建设债务等公益性债务。

负债几何？

此次审计距离今年2月中国审计局刚刚结束的全国36个地方政府年度以来的政府性债务审计只有半年。 年3月至5月，中国审计局也部署到国务院，由4万余审计小组审计了截至全国年底的省市县三级政府性债务。

国家发改委的一位官员表示，近年来，各地为了经济和投资建设的快速发展，举债规模和范围不断扩大，部分债务由直接融资平台、银行贷款等渠道形成，需要进一步规范，但可以调查。 另一种是用有点不透明的方法进行，每年的审计也很难检测。 在这次审计中，与政府相关的各种债务暴露出来，有利于中央以后的规范管理和相关事业的开展。

年初，国家审计署对全国省、市、县三级政府性债务进行全面审计，全国政府融资平台企业举债迅速扩大，风险膨胀，引起广泛关注。 根据当时的审计结果，截至年底，全国省市县三级政府共欠政府债务10.71万元，其中融资平台企业债务4.97万亿元，占46.38%。

陕西发改委的那位官员表示，“中央正在诱惑地方转变增长模式，但对地方来说，经济的快速发展还是合情合理的，工程投资建设、民生保障、基础设施、水利三农等需要大量投资。 政府财力逐年不足，特别是今年上半年财政收入大幅下跌，举债也是没办法的事。 但是，也许一点点确实有过度的杠杆作用。 ”。

年11月至年2月，中国审计署抽查审计全国36个地方政府本级以来的政府性债务，发现9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高达到188.95%，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高为219.57%。 此外，各级政府还存在借重陈旧、变相举债、期望不归还债务、转移等突出问题。

年2月审计署抽查发现的政府性债务超过100%的省会城市有石家庄、沈阳、长春、哈尔滨、合肥、兰州、西安、武汉、昆明。

与审计局财政司亲近的人说:“这一轮的重点将是市县乡镇一级，特别是三四线城市。” 国务院快速发展研究中心课题研究推算，年中国政府资产负债净额11.3万亿元，政府资产负债率80.2%，年后赤字率接近国际警戒线。 对此，审计署新任信息处处长张莹在经济提醒报中表示，审计署上次、这次、审计工作目前都没有上报。

地方举债的冲动

政府直接举债、政府担保举债、政府承担债务义务三类债务，是迄今为止审计署审计的重点。 这次审计增加了新的举债主体和举债方法形成的地方政府性债务。

这些新的举债主体包括事业单位、融资平台企业以及地方国有企业，新的举债形式被定义为包括直接或间接担保、融资租赁、集资、回购( bt )、筹资施工、延期支付或拖欠等方法。

陕西发改委的上述官员表示，这些新的融资方式，都是近一两年出现的，由于国务院和相关部委相继规范了融资平台、政府杠杆作用，出现了新的融资工具。 这些债务通常容易变成表外债务，价格也很高。

据了解，此次审计还设定了4个更明确、更重要的指标:债务率、偿还率、逾期债务率、新偿还率。 一个地区的债务率超过100%的话风险高偿还率超过20%的话，表示该地区的偿还压力大，风险高。

陕西省发改委的上述官员表示，就审计结果而言，建议不仅要考虑一些指标，还要统一考虑当地的资源储备和快速发展的潜力。

据这位陕西省发改委官员介绍，东部地区经济发展迅速，举债较多。 中西部地区杠杆化少，财政力度不及东部，但有越来越多的土地、煤炭、石油、矿产等资源特点，可变表现能力强，应视为财政力的补充。

经济注意报在江苏南京获悉，江苏省应偿还的债务量为1.2万亿元左右。 与江苏省各市地方全年5025.63亿元的财政收入比较，江苏省面临着不小的偿债压力。 江苏一位相关人士告诉记者:“我知道今年7个月过去了，全省没有完成现有上半年的税收要求。”

但是，他表示，目前江苏省内各城市出现了快速发展的诉求和资金供给矛盾，但只有持续快速发展，才能不引发危机。 “诚然，这几年政府为了快速发展支出了下一笔财政收入，但此时必须合理承担一定的债务并持续快速发展，才能解决历史债务问题。 ”。

一位在江苏省金融系统工作很久的人指出，目前有必要继续快速发展基础设施以创造诉求，处理债务问题。 他分析说，目前当地政府的财政消费一方面是公务员的工资、医疗费，另一方面是医院、学校、公共交通等公共诉求。 随着居民生活水平逐渐提高，政府必须将上述两种投资相加，鼓励公司投资的价格也在上升。

上述金融系统相关人士表示:“与以往一定的税收、土地优惠政策不同。 目前，公司面临诉求不足的预期，首先要看政府对项目的出资情况，然后再决定是否进行实业投资。 这些都需要政府巨大的财政支出。 ”。

审计背后

国家发改委的一位官员在经济提醒报中表示，地方政府只能举债，引导规范，不能强制堵塞。 地方债务的管理和规范，首先要通过审计透明化。

据悉，在此前几次地方债务与融资平台审计的基础上，正在研究进一步规范融资平台杠杆作用的动作。 一些城市投债被定为“市政债”或“准市政债”的消息传开了。

金元证券分析师王晶表示，“大家都在讨论这一事件，从长远来看，将公共设施投资发行的城市投资债务转为市政债务是个好办法，但前提是通过审计掌握政府债务、平台企业的杠杆作用以及相应的偿还压力。”

根据银监会7月31日公布的数据，截至去年6月底，地方政府融资平台贷款金额为9.7万亿元。 根据中国银监会当年的数据，截至去年6月30日，全国地方融资平台贷款为7.66万亿美元。 三年来，地方融资平台融资增加了2万亿美元。

中国银行首席经济学家曹远征此前在经济提醒报中表示，较为合理的解决政府城市投资的途径是根据平台企业的资产和负债情况，以合理的价格尽快市场化解决。 除了部分市政债务外，政府还以发生还款问题的平台企业为底。

据悉，目前一些地方开始考虑设立省级资产解决企业，为处理包括融资平台企业在内的政府放贷做准备。 8月1日，国家发改委官员表示，这是债券市场化的方向，但中间还有很多员工要做。

财政部和银监会今年年初颁发了《金融公司不良资产批量转让管理办法》。 这被认为是允许地方设立省级资产管理企业的开始，省级资产管理企业参照20世纪90年代中央为解决国有商业银行贷款账户而设立的四种国有资产管理企业模式，收购处置当地金融机构产生的不良贷款。

除了进一步规范融资平台这一地方政府首要融资手段外，各方对这一大规模政府性债务审计的推测也有更深的考虑。 前面提到的陕西省发改委官员根据经济注意报称，地方在持续举债，但实际上现在的中央和地方的财政权关系也有因果关系。

目前，中央对地方的财政支持主要通过财政转移支付等手段进行。 但是，该措施由于分配不均、用途规定的过度死亡等而备受诟病。 一位来自工信部的官员表示，最早将于明年提前，中央改革转移支付资金的采用方法，“中央将不再规定规定用途，地方可以拥有很大的自由支配权”。

除此之外，中央正在加速向地方释放越来越多的财力。 7月初，财政部印发《年地方政府自债试点办法》，经国务院批准，年适当扩大自债试点范围，年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东六地获准开展自债试点。

这次审计使中国各级政府的大量卧房财政资金无处可逃。 目前，政府国库存款余额3.23万亿元，财政专家余额1.42万亿元，还有大量支付了中央财政资金和地方政府资金，存在各种各样的理由盘踞现象。

陕西发改委官员在经济提醒报中表示，政府资金积压的原因有很多，首要原因是项目无法执行。 例如，保障房项目和小公路项目，中央资金下行，地方配套也安排好了，但由于地方拆迁受阻，项目无法执行。 不过，俯卧撑很幸运。 至少钱还在账上。 可怕的是，在一点点的地方直接转移到新的项目上，重新报告它，或者写手续。

据悉，迄今为止的政府债务审计，即使查出趴下和挪用的政府资金，也通过内部通报批判性地解决。 另外，虽然政府有少许债务，但是通过向下级、事业单位、国有公司转移等手段逃避了审计。

一方面有巨额的财政资金倒闭，另一方面政府背债。 有消息称财政部已经开始起草《财政资金支付条例》，这意味着要充分利用4万亿美元的财政资金。

8月1日正式开幕的债务审计要求，按类别进行专项拆除或测算，汇总融资平台企业基本情况和债务风险、政府性债务风险指标、土地出让收入为债务来源的政府承担偿债责任的债务规模和风险、债务管理制度情况、审计发现问题，并列入财政部门“

为了避免重复统计，审计局对各级政府转贷或转贷的债务填空题也作了大致规定，并要求在填空题时，根据还款责任，将政府承担的债务与政府承担担保责任的债务分开。

吉林省审计厅厅长阎宝泰此前在接受经济预警采访时表示，审计是检测存在的问题，查明问题的原因，提出从宏观管理和制度建设方面处理问题的建议，为政府宏观决策服务。

该轮将作为近十年来最大规模的中国政府性债务审计结果呈现最详细的中国政府债务家底。 ■■