““三公”真假账：5万元公费怎么接待200批客人”

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“预算公开是最大的反腐败，是制度性的问题。 腐败的根源在于收支制约和缺乏监督，预算是政府行政之母，政府收支涉及所有行政部门”

本月18日，中央部门陆续公布了各自的结算报告。 其中，从年初至今持续三年的“三公”经费决算报告呈现绝佳态势，各部门基本汇总了“三公”经费的基础项目。

在“三公”经费“零增长”的要求下，除个别单位外，中央部门整体实现了“负增长”。

年中央单位“三公”经费结算支出共计94.7亿元，中央单位“三公”经费结算支出共计93.64亿元，中央单位“三公”经费结算支出共计74.25亿元。

对比上述数据，全年“三公”经费支出比减少19.39亿元的年份减少1.06亿元。 是去年的18.3倍，约为18.3亿元。

18亿3千万元的巨大落差，为什么？ “三公”的经费到底能压缩多少水分？ 财政部门没有做出确定的说明。

财政部部长楼继伟6月27日在为十二届全国人大常委会第三次会议编制年中央决算报告时表示，年中央行政事业单位等“三公”经费支出比预算数减少5.59亿元，首先各部门切实落实中央节约要求，大幅压缩“三公经费”，减少相关支出。

决算报告显示，中央单位“三公”经费中，公海经费19.45亿元，低于预算2亿元。 车辆购买和运行费用40.67亿元，比预算减少2.81亿元的公务招待费14亿1300万元，比预算减少0亿7800万元。

一个比上年预算减少5.59亿元，一个比上年决算减少18.3亿元。 “这确实需要反省、总结和找出详细的原因。 财政部在向全国人大常委会作决算报告之前，已经做了详细的整理，但原因和对策的分析报告，还需要一个过程。 ”。 财政部的一位内幕对《第一财经()日报》记者说。

从楼继伟的解释中也可以看出，政府确实过着“艰难的日子”。 政府花钱受财政预算的制约，财政预决算接受社会监督的行政途径逐渐明确。

十八大召开后，出台了以中央《八项规定》为代表的节俭、反对浪费系列，除中央单位外，接受本报记者抽查的省市县乃至乡级政府部门，“三公”花— —； “原定建造的办公楼闭馆了。 我不买该买的车”。 “往年热闹的年会在食堂取消了”。 “下餐厅的机会也减少了很多，下了餐厅也拿不到积分菜了”。 “别说出国了，国内视察旅行的项目变得很严格。”

“李克强总理就任后，继续强调公开报道。 中央必须简化政府的放权，必然要处理收支公开问题。 收支披露面太广，抓住突破口，对于“三公”的经费问题，老百姓关注的是政府以“三公”的经费公开为突破口的理由。 ”。 北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授对本报记者表示。

7月9日，国务院办公厅印发《当前政府新闻公开要点业务安排》，其中部署到“三公”经费行业的政府新闻公开工作。 上述文件确定了各级政府“三公”经费全面公开的时间表:年，各级政府要全面公开省本级“三公”经费，全国市县级政府争取在年前实现。

明确概念和科目

2006年，国家行政学院教授竹立家用理论和经验模型的方法，整理了大量数据和材料，得出了惊人的结论: 2004年，公交费用、公款餐饮和公费出境三者合计费用9000亿元。

这个结论至今仍有很大的争议和影响。 竹立家向本报记者表示:“以前也有人分别统计了公款的吃喝、公款出国等费用，但第一次把三人加在一起，这些数字是有来源和根据的。”

上述数据来自竹立家撰写的《政府管理改革的几个切入点》文案，发表在《学习时报》上。

随后，《人民日报》记者采访了竹立家和财政部预算司相关负责人，并发表了文案“我国每年的公款花了近9000亿元的说法不真实”。 报道中，预算部门负责人反驳竹立家“9000亿元”的说法，列举了2004年全国“三公”费用数据:公交车180万辆，公交车费用1000亿元； 公款伙食费172亿元。 干部公费出国费用29亿元。 三项共计1201亿元。

提出了“三公”经费的概念，受到社会和中央的关注。

1201亿元的全国“三公”实际费用数据是迄今为止唯一可以发现的官方权威数据。 这个数据与民间的9000亿元相差甚远，为什么？ 竹立家解释说，这1201亿元只是国家财政预算支出，预算外的“三公”支出占多数而不是小数。

“我总是认为，不仅仅是经济小账，政治大账也要算。 这些数字媒体不要太纠结，应该找出“三公”经费问题的高低和真正的价值所在。 ”。 竹立家呢。

但是，至今“三公”经费的概念仍不明确，也不确定。

6月28日，审计署行政事业审计司司长刘正均表示，此次预算执行审计发现“三公”的经费概念不明确。 “三公”经费不是公款出国旅行、公车私用和公款吃喝的同义词。 现在，政府没有花时间对公开“三公”进行必要的说明，有可能误解社会公众。

年前已经存在的“三公”支出没有反映在财务预算和决算报告中。 那时，财政预算分类科目中没有“三公经费”这个科目，这个支出的一部分以“其他名义”放在各自的科目中。

截至年6月，全国人大常委会通过了关于批准年中央决算的决议，由财政部汇总后向社会公布。 年中央行政机关、事业单位和其他单位的“三公”经费支出共计94.7亿元。 年，成为“三公”经费公开的元年，“三公”经费在经济科目表中成为专业科目。

刘剑文表示，“三公”经费是指政府公务性支出，即政府履行职责所消耗的费用，其本身是中性概念。 其核心是公务，将“三公”解释为“吞噬公款、公款出国、乘坐公交车”而误读。 “三公”经费的存在有其必要性，关键问题是合理合法的合宪和效用的最大化。

以7月18日《反应堆》的“气象部门年度部门决算”为例，气象部门全面解读了其“三公”经费支出的账目。 除公布常规预算执行情况外，还按中央、省、地级市单位进行分级统计。 “因公出国(境)”的支出结算为1217.78万元，除统计人数、分组次数等外，还细分为具体的参加会议名称。 “公交购买与运营”支出的1.6亿元，计算每辆车的平均购买或运营费用。 与此相比，3515万元的“公务招待费”的用途证明却很模糊—； —； 执行公务或者开展业务科学研究。

“与去年相比，文案细分较多，整体上取得了很大的进步。 但是，进一步细分和公开的空之间还很大。 ”。 刘剑文表示，财政部门将预决算的“收入”和“支出”统一编成科目代码。 “收入”从大到小分为“类、金、项、目”四个等级。 “支出”分为“类、金、项”。 决算中的代码越详细，公众的解读就越清晰。

虽然以中央部门“三公”经费为代表的政府预算公开正在向前发展，但“三公”经费概念引起的争议并未消除。

根据中央部门预决算报告中的名词解释，纳入中央财政预决算管理的“三公经费”是指中央部门用财政资金安排的公务出境费、公务用车的购买以及运行费和公务招待费。

这与公众理解、多年约定俗成的“公交费、公款、吃喝、公费出国”的“三公费”有很大不同。

根据现行财务管理制度，中央部门的收入主要由财政资金收入、事业收入、事业单位经营收入和其他收入四部分组成。 部门预决算中明确的“三公”经费只不过是“财政岁入”项中提到的“三公”经费，其他收入中用于“三公”的数字不仅如此。 相当一部分的“三公”经费不受国家预决算管理，也不向社会和公众公开。

此外，实际成为“三公”经费的项目一部分将嫁接在其他结算科目上，如招待费嫁接在会务费上。

这样，公开“三公”经费的效用与预期相差甚远。

财政部内部人士告诉本报记者，“三公”经费的概念，随着新闻公开的推进和财政体系的进一步改革，将编制一个科目继续完整、细化。

防止体外循环

政府决算公开，特别是“三公”经费预决算的公开，随着中央向省级、市县级的推进，体量将越来越庞大。 除了确定概念、细化项目外，如何防范“明紧暗松”、“上紧下松”的预算，即体外循环，成为财政部门未来一段时间内急需处理的任务。

6月24日，审计署发布了《中央部门单位年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》。 报告指出，许多部委擅自变更项目支出副本或超标准列支，预算约束力小，预算编制便利性突出。

根据上述审计结果，国家发改委所属能源研究所的公务招待费实际为179.57万元，超过预算130.57万元。 的本级有9个会议超过标准列支15.96万元的28个公务海外(境)团组超过标准列支62.31万元。 委员会在所属机构资助下，公海(境)费用4.6万元。 的本级有42个公海出境(境)团组未纳入年初计划，9个团组存在超过规定天数的问题。

教育部本级在项目经费中列支会议费695.49万元，未纳入会议费预算管理。 本级有3个公务海外(境)团组超过标准列支2.41万元。 两个会议超过标准排支54.38万元。 本级将4个会议的14.41万元支出转嫁下级部门，3个会议的18.61万元支出转嫁其他部门。

另外，商务部、国土资源部、环境保护部等部委也出现了将会议费和出境费转移至下级部门，为支出“三公”支付费用的现象。

针对上述现象，德勤华永会计师事务所原高级审计师马彦超认为，公务经费多寡应根据当年的考核目标予以明确。 盲目追求“三公”经费削减，表面上经费减少，但实际上大量处于“体外循环”，难以监管。

由于预算编制粗放、执行随意、没有比较有效的监督和惩戒，一些“三公”费用不在“三公”经费监管范围内，通过虚拟项目转移资金，向下属转嫁费用，实现“体外循环”，预算约束的作用力有限 “三公”经费的公开，并不是在意账面金额的多寡的最终目标，首要目的是促进合理录用。

“预算外资金循环是整个预算制度的大问题，涉及两个方面:一是政府全部收入要求纳入预算管理。 但实际情况并非如此。 预算管理还不严格。 二是政府不花钱，让下属公司花钱，转嫁支付的问题。 ”。 北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌告诉本报记者。

四川省成都市一市局级机构的会计负责人告诉本报记者，财政预算是个大蛋糕，分层次，到各基层机构都剩不多了。 一方面，上级或兄弟机构必须接待，另一方面必须满足预算。 否则，公司无法通过目标审查。 这样的话，只能考验公司会计部门员工的“头脑”。 产生了虚增项目、上车捆绑、赊账透支等“消防方案”。

“意识到年末即将到来，无法清算，也可以匆忙研究年末年初的预算。”上述负责人表示，“木偶”之类的单位账户重叠，外部无法得知其真伪。

广西某旅游城市政府接待人员介绍，根据中央《八项规定》，今年1月接待人员接待任务比去年同期减少30.8%，2月同比减少54.3%，1月至2月，同比节约26.28%。 但是，该市作为旅游热点，接待任务依然是“压力山大”。

据上述旅游城市接待处统计，年，当地接收副厅级以上干部3000多批，5万多人。 中央某事业单位驻该市机构负责人介绍，近年来，单位财政每年分配公务经费5万元，但每年接待客人近200批，经费不足，四处“化缘”，不得不转嫁经费压力。

一点政府部分和被资金机构从特别财政支出中巧妙地将名义转入“三公”支出，但没有计入“三公”支出。

审计署某特派团办公室负责人在审计中发现，部分干部财务报告已完成“三公”经费，但不少会议、差旅费用为培训、科研等其他项目支出。 “换了马甲”、“三公”的费用真的没有下降。

制作预算的“篮子”

“制度笼子存在年久失修的问题”，财政部一位司长表示，财政部和相关部门制定的限制公务费制度有几十项，但其中很多制度已经脱离实际，可操作性不强。

河北省县级审计局局长介绍，执行基层公务接待标准的财政部1995年159号文，该规定要求地方行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算“公务费”的2%。 目前，不符合现实情况和诉求。

“制约《三公》支出，加强现行预算制度的分配和监督职能，最终将回到制度化和法治化建设的轨道上。 ”。 刘剑文认为，“必须本着十八大确立的精神，建立全口径预结算管理体系，将政府全部收入纳入预算管理制度。”

8月中旬，全国人大常委会将决定是否第三次审议《预算法》修正案。

这项备受期待的法律，自2009年开始制定修订案以来，年形成1稿、年初1审、年7月“第二次审稿”再次征集公众意见，反馈超过30万条。

学术界专家认为，预算公开的具体步骤和复印件、预算编制的细化、经济分类和预算科目设置的细化和严格化等复印件需要进一步确定。

《预算法》强调了政府对收支行为的监督问题。 “三公”的经费在政府支出范围之内。 “预算法不容易直接涉及‘三公’的经费问题，但预算法修正案将规范预算制度的大致、范围和程序。 现行预算制度的管理将更加严格，受制约的行政部门也将更加严格地控制“三公”经费的执行标准，更加细化执行。 ”。 王锡锌表示，从未来纵向看，预算公开项目的编码和经济分类进一步细化。 从侧面看，预算案的讨论、提交、制定、调整过程是动态公开的。 ”。

概念不清晰、科目不细、费用分散、转嫁、体外循环等因素，都与“三公”经费的“篮子”建设有关。 这些漏洞也是“三公”经费水分过大的原因。

要控制“三公”的经费，关键是公开预算。 王锡锌认为，第一，所有收支应纳入预算管理体系，不允许预算外循环。 否则，就不能纳入预算管理的监督。 这不仅大众无法监视，政府内部也无法监视。 第二，更深层次的公开。 预算过程要公开、调整变化的动态第三，需要全社会更广泛地参与监督。

刘剑文认为，预算公开是最大的反腐败，这是制度问题。 腐败的根源在于收支制约和缺乏监督，预算是政府行政之母，政府收支涉及所有行政部门。

“政府预算公开是财税体系的改革，改革是一个过程，将经历从‘三公’经费公开、常规行政经费公开到预算完全公开的阶段性快速发展路径。”刘剑文说